近期，我國發(fā)布《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》），將從加強數(shù)據(jù)資源供給的體制機制構建和體系化部署方面，進一步增強公共數(shù)據(jù)服務經(jīng)濟社會的放大、疊加、倍增效應�！兑庖姟访嫦虿煌瑢ο蠛蛿�(shù)據(jù)用途，明確了共享、開放和授權運營三種供給方式，其中：開放主要是面向企業(yè)和社會公眾，強調要在維護國家數(shù)據(jù)安全、保護企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)隱私的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規(guī)有序開放數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集。
根據(jù)開放數(shù)據(jù)研究所（ODI）的定義，開放數(shù)據(jù)是“政府、企業(yè)和個人提供給任何人訪問、使用和共享的數(shù)據(jù)”，并具備以下三個關鍵屬性：一是數(shù)據(jù)作為整體的可獲得和可訪問性；二是允許復用和可再分發(fā)；三是無歧視的普遍參與。從下圖數(shù)據(jù)頻譜來看，開放數(shù)據(jù)作為受眾面最廣最不受限的數(shù)據(jù)供給類型，在促進創(chuàng)新、效率、就業(yè)和經(jīng)濟增長方面潛力巨大。據(jù)麥肯錫估計，（美國）開放數(shù)據(jù)每年可以在教育、交通、消費品、電力、石油和天然氣、醫(yī)療保健和消費金融七個領域釋放3 -5萬億美元的經(jīng)濟價值。世界銀行的研究表明，開放數(shù)據(jù)在推動包括數(shù)據(jù)供應、聚合、開發(fā)、豐富和推動五種新型數(shù)據(jù)業(yè)態(tài)角色共同發(fā)展中，將創(chuàng)造全新經(jīng)濟效益。
全球開放數(shù)據(jù)運動始于2007年，從全球開放數(shù)據(jù)的成效來看，據(jù)《全球數(shù)據(jù)晴雨表》對包括數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)能力、數(shù)據(jù)可獲得和數(shù)據(jù)再利用四個維度的評估，歐盟得分在全球處于領先地位。歐盟的相關經(jīng)驗可為我國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用提供參考，有助于更好釋放數(shù)據(jù)要素價值。
歐盟推動開放數(shù)據(jù)的關鍵舉措
1.《公共部門信息（PSI）復用指令》為歐盟開放數(shù)據(jù)政策鋪平了道路
自2003年以來，歐盟推出一系列有關開放數(shù)據(jù)法規(guī)，其中最具里程碑意義的是《公共部門信息復用指令》（以下簡稱《2003指令》）及其修訂版。
（1）《2003指令》建立了一套管理PSI復用的最低規(guī)則集。盡管它并沒有直接提到開放數(shù)據(jù)，但它“為政府持有的數(shù)據(jù)（公共部門信息）提供了一個共同的歐洲市場法律框架。”PSI范圍涵蓋“由成員國的公共部門機構持有的材料，包括國家、地區(qū)和地方各級的部委、國家機構、市政當局，以及大部分由公共當局資助或控制的機構（例如氣象研究所）”。
（2）《2003指令》于2013年被修訂為成員國的義務（以下簡稱《2013指令》）。這次修訂要求在歐盟成員國之間統(tǒng)一規(guī)則和實踐，“除非根據(jù)國家文件訪問規(guī)則限制或排除訪問，否則所有文件都應可復用”。在覆蓋范圍上，《2013指令》將開放數(shù)據(jù)范圍進一步擴展到涵蓋博物館、圖書館和檔案館所持有的內容。在其實施方面，《2013指令》保留了靈活性，允許政府定義自己的文件訪問制度，建議但不要求成員國確定公共信息的邊際成本回收制度，并鼓勵他們使用開放許可證。
（3）2019年再次修訂，推出《關于開放數(shù)據(jù)和公共部門信息再利用指令》（以下簡稱《開放數(shù)據(jù)指令》）。《開放數(shù)據(jù)指令》為成員國建立了公共數(shù)據(jù)資源可訪問性最低要求的法律框架，并將關注點由開放數(shù)據(jù)的提供轉移到對數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)質量的提升，提出高質量數(shù)據(jù)集的概念，即與社會、環(huán)境和經(jīng)濟的重要利益相關的數(shù)據(jù)集�！堕_放數(shù)據(jù)指令》引導成員國優(yōu)先考慮對社會和經(jīng)濟具有最大價值潛力的郵政編碼、國家和地方地圖(地理空間)、能源消耗和衛(wèi)星圖像(地球觀測和環(huán)境)、儀器采集和天氣預報(氣象)、人口和經(jīng)濟指標(統(tǒng)計)、商業(yè)登記和登記標識符(公司和公司所有權)、道路標志和內河航道(流動性)的現(xiàn)場等數(shù)據(jù)六大主題的高質量數(shù)據(jù)集的構建，并持續(xù)改進這些數(shù)據(jù)集的可用性、質量和可訪問性問題。
（4）2022年12月，歐盟委員會通過了《高價值數(shù)據(jù)集實施法案》，作為《開放數(shù)據(jù)指令》的后續(xù)實施決定，確定了高價值數(shù)據(jù)集清單，并明確規(guī)定了其適用于復用的條件、發(fā)布和復用規(guī)則以及通過API傳輸數(shù)據(jù)的最低要求。
2.互操作的數(shù)據(jù)基礎設施是歐盟開放數(shù)據(jù)發(fā)展的基石
就像道路基礎設施一樣，數(shù)據(jù)基礎設施不僅包含服務器和網(wǎng)絡這樣的物理資產(chǎn)，還包括數(shù)據(jù)組織、技術、治理和管理的相關標準和規(guī)范、數(shù)據(jù)注冊、使用門戶網(wǎng)站，以及符合標準格式的數(shù)據(jù)集。
（1）2020年歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提出建設共同數(shù)據(jù)空間，成為推動開放數(shù)據(jù)落實互操作的戰(zhàn)略性基礎設施。戰(zhàn)略宣布在戰(zhàn)略性經(jīng)濟部門和公共利益領域開發(fā)九個數(shù)據(jù)空間，彼此互相連接構成一個共同的歐洲數(shù)據(jù)空間，并對世界各地開放數(shù)據(jù)，成為單一數(shù)據(jù)市場。數(shù)據(jù)空間包括：ⅰ)數(shù)據(jù)治理框架體系，涵蓋比如數(shù)據(jù)訪問權和使用權的合規(guī)安全組件；ⅱ)數(shù)據(jù)基礎設施技術能力組件，包括數(shù)據(jù)共享工具，（云）存儲和處理的IT能力以及確保互操作的技術標準；ⅲ）一個數(shù)據(jù)池，具有不同程度的可訪問性，允許數(shù)據(jù)在部門和國家之間自由流動。
（2）基于INSPIRE指令建設的歐盟空間數(shù)據(jù)基礎設施（SDI）被譽為開放數(shù)據(jù)最佳實踐。INSPIRE指令是歐洲互操作框架體系（后形成《歐洲互操作法案》于2024年4月生效）的構成部分。INSPIRE指令要求公共機構之間共享空間數(shù)據(jù)集和服務，對其再利用不得有任何限制或實際障礙，并要求成員國采取從數(shù)據(jù)規(guī)范、元數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)共享和監(jiān)控等措施以落實數(shù)據(jù)互操作性。所有成員國必須在2021年之前完全實施該指令�；赟DI，歐盟正積極開發(fā)建設九大行業(yè)數(shù)據(jù)空間之一的綠色協(xié)議數(shù)據(jù)空間。
（3）建立完善數(shù)據(jù)目錄和共享詞匯表。截至2016年，所有歐盟成員國均建立了國家數(shù)據(jù)目錄，為政府數(shù)據(jù)提供了中央訪問點。通過網(wǎng)頁表單或API，政府機構可以將數(shù)據(jù)上傳到這些目錄，構建數(shù)據(jù)集的“索引”元數(shù)據(jù)，使得公眾可通過搜索引擎進行相關數(shù)據(jù)搜索。歐盟還開發(fā)了一種資源描述框架詞匯表DCAT應用配置文件（DCAT-AP）作為描述歐洲公共部門數(shù)據(jù)集的通用元數(shù)據(jù)標準，旨在促進數(shù)據(jù)目錄之間的互操作。
（4）data.europa.eu是落實歐盟開放數(shù)據(jù)政策的中心門戶。它整合了前歐盟開放數(shù)據(jù)門戶（2012啟動）和歐洲數(shù)據(jù)門戶（2015年啟動），是可訪問來自國際、歐盟、國家、地區(qū)、地方和地理數(shù)據(jù)的門戶中心點。其建立目的:一是允許公民、企業(yè)和組織訪問并促進歐洲開放數(shù)據(jù)的再利用;二是促進歐盟各機構和成員國發(fā)布更多、更高質量的元數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù); 三是教育公民和組織了解開放數(shù)據(jù)的可用性所帶來的機會。截至2024年10月，data.europa.eu已經(jīng)匯聚來自35個國家191個數(shù)據(jù)目錄的1777665個數(shù)據(jù)集。
3.活躍的開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)是歐盟開放數(shù)據(jù)健康發(fā)展的持續(xù)推動力
（1）城市和非營利組織發(fā)起并積極推動開放數(shù)據(jù)倡議。一是多個先驅城市積極開展應用實踐。一些歐洲首都城市（如赫爾辛基、阿姆斯特丹、柏林等）和大中城市（如巴塞羅那、佛羅倫薩等），將開放數(shù)據(jù)政策作為智慧城市策略的一部分，開放了多種與城市規(guī)劃、旅游、交通、移動性、綠色轉型、公用事業(yè)和能源管理相關的數(shù)據(jù)，并開發(fā)相關應用。二是民間非盈利組織的積極參與，如Open Data Manchester、Open Data Institute等都做出了巨大貢獻。
（2）大量的學術研究為歐盟開放數(shù)據(jù)發(fā)展把握方向。根據(jù)2016年的一項研究系統(tǒng)回顧，開放數(shù)據(jù)研究文章主要來自荷蘭代爾夫特大學、希臘愛琴海大學、英格蘭南安普頓大學等歐盟大學對本地區(qū)活動的研究，涵蓋主題廣泛，包括歐洲的開放數(shù)據(jù)政策設計、歐洲開放數(shù)據(jù)政策的影響、使用開放數(shù)據(jù)進行歐洲政策制定、公共數(shù)據(jù)基礎設施分析、PSI復用的商業(yè)模型，歐洲數(shù)據(jù)門戶和其他數(shù)據(jù)基礎設施元素的技術描述。
（3）持續(xù)開展的開放數(shù)據(jù)成熟度評估是歐盟開放數(shù)據(jù)健康發(fā)展的保障。2012年起發(fā)布的開放數(shù)據(jù)晴雨表（ODB）和全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)（GODI）已成為全球范圍內的權威評估工具。自2015年起歐盟每年發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)開放成熟度報告》。該評估體系的影響力持續(xù)擴大，2023年其覆蓋范圍從歐盟成員國擴展到了包括幾個歐洲自由貿(mào)易協(xié)會（EFTA）和候選國家的共三十五個國家。
對我國公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的啟示
歐盟開放數(shù)據(jù)的發(fā)展對我國公共數(shù)據(jù)資源開放利用提供了寶貴的經(jīng)驗和啟示，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
1.建立和完善公共數(shù)據(jù)開放制度
歐盟通過制定和兩次修訂PSI指令，建立了一套完整的公共部門信息復用和開放數(shù)據(jù)的法律框架。我國可以借鑒歐盟的經(jīng)驗，規(guī)范開放數(shù)據(jù)概念界定并明確所涉公共部門和公共事業(yè)機構的范圍，建立完善公共部門開放數(shù)據(jù)供給的體制機制，確定關鍵主題高價值數(shù)據(jù)集，納入動態(tài)數(shù)據(jù)和API，依法依規(guī)有序面向公眾開放或強制開放。同時探索采用數(shù)據(jù)開放許可證，促進數(shù)據(jù)的廣泛利用和創(chuàng)新應用。
2.加快國家數(shù)據(jù)基礎設施建設
歐盟通過建設共同數(shù)據(jù)空間和SDI，為開放數(shù)據(jù)的有效共享和互操作提供了戰(zhàn)略性基礎設施。我國應鼓勵和資助戰(zhàn)略性行業(yè)數(shù)據(jù)空間建設，基于特定行業(yè)需求，匯聚來自公共、私營和學術部門以及個人的數(shù)據(jù)，探索基于開放共享和復用之上的數(shù)據(jù)經(jīng)濟運營發(fā)展模式。加快國家數(shù)據(jù)基礎設施建設，為公共部門和跨部門的數(shù)據(jù)開放和復用提供相應技術、流程、標準和工具。同時，推動數(shù)據(jù)標準的制定和應用，落實數(shù)據(jù)之間的互操作。
3.培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)
我國可借鑒歐盟經(jīng)驗，培育開放數(shù)據(jù)生態(tài)，鼓勵城市和非營利組織發(fā)起并推動開放數(shù)據(jù)倡議，同時加強學術研究，為開放數(shù)據(jù)政策的設計和實施提供理論支持。此外，持續(xù)開展第三方的開放數(shù)據(jù)成熟度評估，確保開放數(shù)據(jù)政策的有效實施和持續(xù)改進，促進開放數(shù)據(jù)的高質量規(guī)�；l(fā)展。
本文作者
漆晨曦
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
高級分析師
高級經(jīng)濟師，26年通信行業(yè)的數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)科學及BI、營銷一體化平臺架構和業(yè)務規(guī)范的相關專業(yè)實踐和研究經(jīng)驗，近年專注企業(yè)數(shù)字化運營轉型和數(shù)據(jù)要素市場研究。
陳曉佳
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
二級分析師
碩士，主要從事運營商競爭研究、產(chǎn)數(shù)市場研究等。
彭卉
戰(zhàn)略發(fā)展研究所
二級分析師
碩士，就職于中國電信研究院，長期從事通信行業(yè)競爭研究，近年來專注于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型、5G等領域研究。
